近日，国家发展改革委出台了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》），意味着我国以发电行业为突破口的全国碳交易市场已正式启动。

国家发展改革委副主任张勇在随后召开的新闻发布会上表示，启动全国碳排放交易体系、建设全国碳排放权交易市场，是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新实践。

事实上，我国碳排放权交易市场的建设始于2011年国家发改委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》。那么，《方案》是在什么样的背景下出台？有何重要意义？又有哪些亮点值得关注？中国经济时报特邀国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员郭焦锋来为读者解答。

履行十九大提出的新要求

　　中国经济时报：首先请您介绍一下《方案》出台的背景。

郭焦锋：近年来，碳排放权交易市场在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等七个城市推进，总的来看产生了很好的示范效应。有些地方，像湖北、上海、北京都取得了很好的成效，为在全国推广碳排放权交易市场打下了基础。

在这种情况下，《方案》出台的背景显示出三方面特点：一是新时代下的新要求。刚刚结束的十九大会议对生态文明建设提出了更高的要求，而建设全国碳排放权交易市场将有助于我国更好地应对全球气候变化和环境治理。因此，《方案》的出台是履行新时代下的新使命。

二是实现我国应对气候变化和完成碳减排目标承诺的需要。现在全球气候治理格局比较复杂，俄罗斯没有加入《巴黎协定》，美国退出了《巴黎协定》。在这种情况下，中国作为最大的发展中国家，是《巴黎协定》的倡导者、维护者和坚定实施者。我国在此时提出要在全国推开碳排放权交易市场，也是在向全球表达中国履行《巴黎协定》的决心。

三是为了提高公众对碳排放的重视度。尽管近年来公众对环境治理的关注度很高，促使我国在节能方面取得了很好的成效，但在减少碳排放量方面没有引起足够的重视。因此，随着我国环境污染问题日益严重，特别是近年持续爆发大面积雾霾，节能减排的呼声日益增高，推动碳排放权交易市场在全国的建立迫在眉睫。

建设全国碳排放权交易市场的四个“有利于”

　　中国经济时报：此次《方案》的出台对我国碳排放权交易市场的发展有何重要意义？

郭焦锋：首先，有利于调节减排方面的不充分、不平衡状况。我国现在的能源企业在减排方面总体呈现不平衡不充分的特点。不充分表现在真正需要减排的企业和行业并没有进行充分的减排。尽管我国减排政策实行多年，事实上，很多需要履行减少碳排放的企业并没有花很大的力气参加减排的工作，没有完全履行应尽的义务。不平衡表现在尽管一直在鼓励发展清洁能源，但清洁能源并没有得到相应的补贴，因此出现了该减排的没有减排，没有排放二氧化碳的企业却没有得到很好鼓励的现象。

从这个意义上讲，《方案》提出在全国推广碳排放权交易市场，能够通过市场机制来调节这种发展不充分不平衡状况，更公平地实现减排补贴。

其次，有利于促进清洁能源的发展。全国碳排放权交易市场的推出，是为了强制让那些应该履行义务的企业通过碳排放权市场进行交易，同时使那些没有获得补偿的企业通过销售多余的配额得到应有的补偿。从而在碳排放权交易市场形成一种发展清洁能源得到鼓励、高碳能源受到惩罚的规则。这样一来就会减轻由于财税扶持政策的退出带给清洁能源企业的压力，促进清洁能源的发展。

第三，有利于明确政策的责任导向。我国在能源发展方面，补贴政策还不够完善，导致高污染高排放的企业有补贴，低污染低排放的企业却没有补贴。比如煤电，我国的政策要求燃煤发电机组必须按规定安装脱硫、脱硝和除尘环保设施，其上网电量在现行上网电价基础上执行脱硫、脱硝和除尘电价加价等环保电价政策，就是每度电都要加上价格补贴。

多年来我国致力于环境保护的基本原则是“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”，煤电企业减少碳排放量是硬性任务，不应该让老百姓或者消费者来买单。以2016年为例，全国的发电总量约6万亿度，其中煤电的发电量约4.3万亿度，按一度电加价补贴3.6分计，就得补贴1500亿元左右，而光伏和风电等清洁能源每年只补几百亿元。

《方案》出台后，可以通过碳排放权机制让高碳排放的企业承担自己的责任，在一定程度上能够厘清清洁低碳能源和非清洁能源补贴政策的作用，意义十分重大。

最后，有利于用市场化机制来解决环境治理问题。通过碳排放权交易市场的建设来解决碳排放和环境污染的问题，是环境保护法律手段和行政手段的有效补充，进而完善环境污染和碳排放的政策体系和治理手段。

建成全球性碳排放权交易市场是未来发展目标

　　中国经济时报：在您看来，《方案》有哪些亮点值得重点关注？

郭焦锋：《方案》在各个方面都提出了行之有效的措施，其中有三方面值得我们关注：一是建设安排尽显全局考量。把注册平台建设放在武汉，把交易市场放在上海，更加体现了“发挥大国的优势，共同推进碳排放”的总体思路，为以后把我国碳排放权交易市场建设成为一个具有国际影响力的市场留下了发展空间。这样的安排将全国的优势整合起来，通过探索，可以建立一个既有前台机制，又有后台交易的体系。

二是稳步推进的做法值得肯定。碳排放权交易试点期间涵盖的是石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八个重点排放行业，而此次发改委提出以发电行业为突破口来推开全国碳交易市场。稳步前进、有序推进的做法将为今后完善相关规则制度和全行业的推广积累经验。

三是协调共治机制能有效推进碳排放权市场的建设。此次国家发改委联合了多家机构共同推进碳排放权市场的建设，部门间有效地配合形成的治理机制，能够更好地应对环境治理方面的复杂性。

中国经济时报：您对未来碳排放权交易市场的发展有何期待呢？

郭焦锋：一要在探索中不断完善交易规则和交易体系。参照国际上的相关规则和做法来完善现有的交易机制，尽快与国际市场接轨，为进一步发展成为全球具有影响力的市场奠定基础。

二要加快试点在全国和全行业的推进。扩大碳排放权交易市场的影响就必须增加交易量，因此要吸引更多的交易主体，让更多的机构和国内外企业参与交易。在行业方面，也不仅仅是煤电行业，要囊括更多的行业，这样才能形成规模更大、范围更大、更有影响力的交易市场。

三要重新理清财税补贴政策思路。在全国碳排放权交易制度完善的同时，要对高污染高排放的企业加重税收，真正体现“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”原则，只有这样才能把全国碳排放权的市场效益发挥得更大。

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